Артыкул эксперта Аналітычнага беларускага цэнтра Змітра Кухлея ў «Беларускім штогодніку-2017» — зборніку аналітычных матэрыялаў аб развіцці сітуацыі ў Беларусі ў 2016 годзе.

LG

Рэзюмэ

Разам са скарачэннем дзяржавай сацыяльных гарантый беларускае кіраўніцтва дэманструе гатоўнасць да павелічэння адказнасці мясцовых уладаў за развіццё сацыяльна-эканамічнай сферы і да пашырэння іх паўнамоцтваў. Найбольшыя трансфармацыі адбываюцца на першасным узроўні самакіравання – у сельсаветах. Аднак палітычны, кадравы і фінан- сава-эканамічны ўплыў прадстаўнічых органаў на выканаўчую ўладу на мясцовым і рэгіянальным узроўнях застаецца нязначным. Мясцовыя саветы і выканкамы па-ранейшаму пазбаўлены магчымасці паўнавартасна вызначаць палітыку развіцця сваіх рэгіёнаў. Аднак рэспубліканскія ўлады падштурхоўваюць мясцовае кіраўніцтва да большай ініцыятывы ў развіцці эканомікі рэгіёнаў. Пры гэтым беларускае кіраўніцтва імкнецца да большай інтэграцыі мясцовых саветаў усіх узроўняў у вертыкаль прадстаўнічай улады і заканадаўча замацоўвае новы механізм – рэгіянальныя сходы дэпутатаў саветаў. Гэта дазваляе беларускаму кіраўніцтву ўдасканаліць працу мясцовых дэпутатаў у якасці дадатковага інструмента фармавання грамадскага меркавання і правядзення дзяржаўнай палітыкі. З іншага боку, назіраецца ўзмацненне гарызантальных сувязяў паміж саветамі за кошт развіцця асацыяцый, да чаго спрычыніліся, хутчэй за ўсё, міжнароднае супрацоўніцтва і пошук дадатковых сродкаў для мясцовых бюджэтаў.

Тэндэнцыі:

• рэспубліканскае кіраўніцтва падштурхоўвае мясцовыя ўлады да большай ініцыятыўнасці ў пошуку дадатковых крыніц фінансавання за кошт міжнароднай дапамогі і транспамежнага супрацоўніцтва, пашырэння падатковай аўтаноміі, а таксама эфектыўнасці і празрыстасці ў размеркаванні фінансаў;

• паступова трансфармуецца стаўленне ўладаў да прыватнага бізнесу ў рэгіёнах, які пачынае разглядацца як важная крыніца эканамічнага развіцця і новых працоўных месцаў;

• улады распачынаюць кампанію па падрыхтоўцы грамадскага меркавання да зменаў на першасным узроўні саветаў

Мясцовыя саветы як элемент «партыі ўлады»

Адной з асноўных задач, якія ўскладаюцца на дэпутатаў саветаў, застаецца інфармацыйна-прапагандысцкая праца з насельніцтвам па фармаванні спрыяльных настрояў у дачыненні да дзяржаўнай палітыкі. Так, дэпутаты мясцовых саветаў уключаюцца ў інфармацыйна-прапагандысцкія групы, якія праводзяць штомесячнае агульнадзяржаўнае мерапрыемства «Адзіны дзень інфармавання насельніцтва» па тэматыцы, вызначанай рэспубліканскімі ўладамі. Часам старшыні саветаў узначальваюць гэтыя групы. Таксама кіраўніцтва саветаў уваходзіць у склад маніторынгавых груп, якія адсочваюць дзейнасць прадпрыемстваў і выкананне планавых заданняў. Аднак прысутнасць у інфармацыйнай прасторы (у мясцовых афіцыйных газетах і на сайтах) дэпутатаў застаецца значна меншай у параўнанні з кіраўніцтвам мясцовых выканаўчых органаў.

З іншага боку, праца дэпутатаў з’яўляецца дадатковым механізмам зваротнай сувязі ўладаў з насельніцтвам, праз які рэспубліканскае кіраўніцтва праводзіць маніторынг грамадскіх настрояў. Улады ўвесь час імкнуцца палепшыць гэтыя механізмы, напрыклад, за кошт кааптацыі дэпутатаў мясцовых саветаў у рэспубліканскія прадстаўнічыя органы. Так, 23 члены новага складу Савета Рэспублікі з’яўляюцца дэпутатамі мясцовых саветаў дэпутатаў 27-га склікання, у тым ліку 15 – дэпутаты абласных Саветаў дэпутатаў, 9 – раённых і гарадскіх, 4 – сельскіх.

Парламент спрабуе перафарматаваць механізмы ўзаемадзеяння з саветамі для паляпшэння зваротнай сувязі з мясцовымі прадстаўнічымі органамі ўлады. Так, у заснаваны яшчэ ў 2007 годзе Савет па ўзаемадзеянні з органамі мясцовага самакіравання (СУОМС) было прапанавана кааптаваць старшынь абласных Саветаў дэпутатаў, а з кожнай вобласці адзін раён і адзін сельскі Савет. Гэта дазволіла б беларускаму кіраўніцтву мець дадатковыя магчымасці маніторынгу настрояў у прадстаўнічай вертыкалі і сярод насельніцтва ў рэгіёнах. З дапамогай рэкамендацый СУОМС рэспубліканскія ўлады карэктуюць сваю рэгіянальную палітыку і заканадаўства ў сферы мясцовага самакіравання.

У якасці альтэрнатывы асацыяцыям саветаў улады больш шырока задзейнічаюць рэгіянальныя сходы мясцовых дэпутатаў з удзелам сенатараў і дэпутатаў парламента, а таксама прадстаўнікоў выканаўчых органаў. Рэгіянальныя сходы праводзіліся і раней, але ж на пачатку 2016 года былі ўнесены змены ў заканадаўства аб мясцовых органах улады для фармалізацыі гэтага інстытута дадатковай інтэграцыі ўладнай вертыкалі. Гэтыя рэгіянальныя сходы выкарыстоўваюцца як механізм для згуртавання мясцовых палітычных эліт вакол беларускага кіраўніцтва, які павінен надаваць дадатковы імпульс у прапагандзе дзяржаўнай палітыкі сярод насельніцтва.

Міжнароднае супрацоўніцтва: большая адкрытасць і празрыстасць наўзамен фінансавай дапамогі

Саветы не разглядаюцца як поўнафункцыянальны орган улады, здольны прымаць рашэнні аб эканамічным развіцці сваёй тэрыторыі. Аднак роля саветаў падвышаецца за кошт магчымасцяў прыцягнення дадатковага фінансавання з дапамогай міжнародных донараў і праграм супрацоўніцтва. Напрыклад, толькі ў Гарадзенскай вобласці па трансгранічных праграмах супрацоўніцтва «Латвія — Літва — Беларусь» і «Польшча — Беларусь — Украіна» падрыхтаваны 200 праектаў на суму больш за EUR 50 млн, рэалізацыя якіх запланавана на 2017 год. Гэтае супрацоўніцтва спрыяе павелічэнню эфектыўнасці мясцовага кіраўніцтва і перайманню міжнароднага досведу, а таксама празрыстасці ў выкарыстанні сродкаў.

Сенатар і старшыня Гарадзенскага абласнога савета дэпутатаў Ігар Жук прапанаваў стварыць рэспубліканскі фонд падтрымкі мясцовых ініцыятыў, які б размяркоўваў фінансавыя сродкі сярод мясцовых органаў самакіравання на конкурснай аснове. На думку І. Жука, напаўненне гэтага фонду магло б забяспечвацца не толькі з дзяржаўных сродкаў, але ж і за кошт спонсарскіх укладанняў. Хутчэй за ўсё, кіраўніцтва хацела б «лакалізаваць» асоб- ныя міжнародныя праграмы дапамогі для Беларусі ў адпаведнасці з традыцыйнай цэнтралізаванасцю беларускай уладнай сістэмы і размяркоўваць іх без умяшання знешніх донараў у працэс.

Міжнароднае супрацоўніцтва і кантакты паміж прадстаўнічымі органамі ўлады з краін, дзе гэтыя органы маюць значна больш шырокія паўнамоцтвы, вядуць да некаторага павелічэння вагі саветаў у беларускай структуры ўлады. Назіраецца развіццё гарызантальных сувязяў і ўзмацненне пазіцыі саветаў па адстойванні супольных інтарэсаў перад Менскам за кошт стварэння абласных асацыяцый саветаў.

Утварэнне і развіццё аб’яднанняў мясцовых прад- стаўнічых органаў з’яўляецца рэгіянальнай ініцыятывай, да якой мясцовае кіраўніцтва падштурхоўвае пошук дадатковых крыніц фінансавання, асабліва за кошт праектаў транспамежнага супрацоўніцтва. Такая ініцыятыўнасць рэгіянальнага кіраўніцтва не заўсёды знаходзіць водгук у кіраўніцтва мясцовых саветаў. Аднак абласныя аб’яднанні прадстаўнічых органаў з’яўляюцца крокам да стварэння ў будучым нацыянальнай асацыяцыі мясцовых саветаў, якая магла б паўнавартасна прадстаўляць інтарэсы органаў мясцовага самакіравання на нацыянальным і міжнародным узроўнях.

Гарызантальныя сувязі паміж мясцовымі саветамі развіваюцца значна больш павольна за вертыкальныя. Так, для стварэння першай у Беларусі асацыяцыі саветаў (на Гарадзеншчыне) спатрэбілася пяць гадоў пасля прыняцца адпаведных зменаў у заканадаўстве. У той жа час інстытут рэгіянальных сходаў дэпутатаў саветаў быў замацаваны заканадаўча ўжо пасля некалькіх гадоў практыкі іх правядзення.

Мясцовыя ўлады ўсё больш імкнуцца ўдзельнічаць у праграмах па міжмуніцыпальным супрацоўніцтве паміж беларускімі і еўрапейскімі гарадамі. Асноўныя перавагі ад супрацы з Еўрасаюзам па транспамежным узаемадзеянні маюць заходнія рэгіёны Беларусі. Усходнія вобласці імкнуцца перанесці еўрапейскі досвед на міжрэгіянальную кааперацыю з расейскімі абласцямі. Так, у жніўні 2016 года ў Магілёве адбыўся форум Магілёўскай і Бранскай абласцей.

Досвед супрацы беларускіх абласцей з рэгіёнамі ўсходняга суседа пераносіцца і на захад краіны. Так, напрыканцы мінулага года была заключана дамова аб правядзенні форуму рэгіёнаў паміж Беларуссю і Польшчай. Традыцыйнае правядзенне форуму (ІІІ) рэгіёнаў Беларусі і Расеі спрыяе эканамічнай дэцэнтралізацыі мясцовых уладаў і павелічэнню палітычнай ролі ў структуры дзяржаўных органаў. Тым не менш рэгіёны і гарады пераважна застаюцца ізаляванымі ад узаемадзеяння, што палягчае рэспубліканскім органам улады задачу навязваць свой парадак дачыненняў і падтрымліваць жорсткую вертыкаль для выканання дзяржаўнага курсу і рашэнняў.

Сельсаветы: рэформы пад ціскам эканамічнага крызісу

Улады працягваюць скарачэнне сацыяльных гарантый у селькай мясцовасці ў адпаведнасці з эканамічнай мэтазгоднасцю. Праводзіцца аб’яднанне сельсаветаў, што дазваляе пераглядаць нарматывы па абслугоўванні насельніцтва і скарачаць выдаткі. Варта адзначыць, што сацыяльныя гарантыі пераглядаюцца нават у тых  населеных пунктах, куды ў другой палове 2000-х былі інвеставаны істотныя дзяржаўныя сродкі ў рамках праграмы па адраджэнні сяла, якая з’яўлялася адным з фасадных элементаў ідэалогіі «беларускай мадэлі развіцця». Адным з двух галоўных напрамкаў сацыяльнай палітыкі вызначалася паляпшэнне якасці жыцця людзей у сельскай мясцовасці, для чаго ствараліся паселішчы новага тыпу – аграгарадкі. Зараз жа адбываецца адваротны працэс – сацыяльная інфраструктура паслядоўна скарачаецца.

Улады дэкларуюць намер увесці прамыя выбары кіраўніцтва органаў улады першаснага ўзроўню. Верагодна, што беларускае кіраўніцтва ацаніла мізэрныя рызыкі ад увядзення прамых выбараў старшынь сельсаветаў, дзе насельніцтва традыцыйна мае больш кансерватыўныя настроі і падтрымлівае мясцовае начальства. Прычым палітычныя партыі ўжо даўно адмовіліся ад працы з вясковым насельніцтвам, а ў публічнай прасторы таксама няма звестак – за рэдкім выключэннем – аб дзейнасці апазіцыйных актывістаў у сельскай мясцовасці.

Беларускае кіраўніцтва працягне паступовае рэфармаванне адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу і сістэмы мясцовай улады. Верагодна, рэспубліканскія ўлады разглядаюць і магчымасць паступовага трансфармавання сённяшняга трохузроўневага падзелу ў двухзвённы з ліквідацыяй сельсаветаў.

Мясцовыя фінансы: пашырэнне падатковай аўтаноміі і стымуляванне эканамічнай ініцыятывы

Змяняюцца правілы размеркавання падатковых паступ- ленняў паміж бюджэтамі, што дазваляе планаваць дзейнасць на больш працяглы перыяд. Так, нарматывы адлічэнняў ад падаткаў у мясцовыя бюджэты захоўваюцца не менш за тры гады. Пры гэтым рэспубліканскае кіраўніцтва (Мінфін) імкнецца падштурхнуць мясцовыя ўлады да больш празрыстага бюджэтнага размеркавання. Адбываецца трансфармацыя падыходаў цэнтральнага кіраўніцтва да ацэнкі дзейнасці мясцовых органаў улады. Зараз Менск усё больш звяртае ўвагу на эканамічную эфектыўнасць мясцовага кіраўніцтва, прыцягненне інвестыцый і развіццё эканомікі, а не толькі на прадухіленне сацыяльнай напружанасці і забеспячэнне грамадска- палітычнай стабільнасці. Змяняецца стаўленне да малога бізнесу, і мясцовае кіраўніцтва імкнецца стварыць лепшыя ўмовы для развіцця прадпрымальніцтва ў сваіх рэгіёнах.

У структуры даходаў мясцовых бюджэтаў пераважаюць уласныя паступленні – яны складаюць у сярэднім каля 79.3% (за 9 месяцаў 2016 года). Аднак датацыі раённым бюджэтам размеркаваны па краіне не раўназначна і складаюць у Магілёўскай вобласці 35.8%, у Віцебскай – 32.0%, Гомельскай – 31.5 %, Гродзенскай – 29.5 %, Брэсцкай – 29.0% і ў Менскай вобласці – 15.0%. Менск застаецца амаль бездатацыйным з атрыманнем толькі 1.0% з рэспубліканскага бюджэту.

Кожны пяты бюджэт сельсаветаў таксама з’яўляецца бездатацыйным, тры з пяці – з умераным узроўнем датацый, і толькі кожны пяты датуецца з вышэйшых бюджэтаў на 50.0% і болей. Датацыі складаюць 70.0%, а субвенцыі – да 30.0% ад фінансавай падтрымкі мясцовых бюджэтаў з рэспубліканскага.

Саветы пачалі масава выкарыстоўваць магчымасці па ўвядзенні мясцовых падаткаў і збораў для павелічэння напаўняльнасці бюджэтаў за кошт асабістых сродкаў. Так, у 2016 годзе мясцовыя ўлады ўводзілі падатак на валоданне сабакамі, часткова з нарыхтоўшчыкаў і курортны збор, а таксама атрымлівалі сродкі са збораў згодна з дэкрэтам №3 «Аб папярэджанні сацыяльнага ўтрыманства». Аднак рэспубліканскія ўлады ўвялі абмежаванні па стаўках падатку на валоданне сабакамі. Пры гэтым яны дэкларуюць намер павялічваць падатковую аўтаномію мясцовых саветаў пачынаючы з бюджэтаў першаснага ўзроўню і перадаваць на базавы ўзровень адміністраванне іншых падаткаў – адзінага падатку з індывідуальных прадпрымальнікаў, збору за ажыццяўленне рамеснай дзейнасці, цалкам курортнага збору і збору з нарыхтоўшчыкаў.

Мясцовыя ўлады актывізуюць пошук асабістых крыніц напаўнення мясцовых бюджэтаў за кошт продажу нерухомасці і зямлі. З дапамогай пашырэння падаткавай аўтаноміі ўлады імкнуцца матываваць мясцовае кіраўніцтва да большай эфектыўнасці ў развіцці эканомікі сваіх тэрыторый.

Кіраўніцтва дзяржавы таксама перадала паўнамоцтвы па вызваленні грамадзян ад выплаты збору згодна з дэкрэтам № 3 мясцовым саветам, хаця тыя часцей за ўсё дэлегуюць гэтыя абавязкі выканаўчым органам. Варта адзначыць, што сярод дэпутатаў няма аднагалоснай падтрымкі дэкрэта, што здараецца даволі рэдка.

Фінансавая адказнасць мясцовых уладаў адрозніваецца, і ў выпадку адсутнасці рэгулявання з боку рэспубліканскіх уладаў магла б прывесці да неплацёжаздольнасці асобных рэгіёнаў. Так, некаторыя раёны знаходзяцца ў зоне рызыкі ў сувязі з даўгавымі абавязкамі – Пастаўскі, Кіраўскі, Пінскі, Брэсцкі, Маларыцкі раёны маюць доўг у памеры 60–79% ад даходаў бюджэту. Рэгіянальныя ўлады маюць розныя падыходы да пазыкаў – у 2016 годзе аб’ём выдаткаў на абслугоўванне доўгу ў Брэсцкай вобласці склаў каля BYN 5 млн, у той час як у Віцебскай – BYN 55 млн.

Заключэнне

Хутчэй за ўсё, рэспубліканскія ўлады будуць падштурхоўваць мясцовых дэпутатаў да больш інтэнсіўнай працы з насельніцтвам для зняцця сацыяльнага напружання ў рэгіёнах, асабліва напярэдадні мясцовых выбараў. Узмац- ненне вертыкалі прадстаўнічых органаў улады і іх працы з насельніцтвам можа стаць адным з кампенсатарных механізмаў магчымага скарачэння ідэалагічнага апарату (што не меней важна, значна больш танным).

Кіраўніцтва асобных рэгіёнаў будзе імкнуцца да ўзмацнення гарызантальных сувязяў і асацыяцый мясцовых саветаў. Асацыяцыі саветаў пашыраць магчымасці мясцовых уладаў па ўдзеле ў транспамежных праектах і прыцягненню дадатковых фінансаў у рэгіёны.

Па ўсёй верагоднасці, найбольшую трансфармацыю працягне зазнаваць самы ніжэйшы – першасны – ўзровень самакіравання, дзе беларускае кіраўніцтва бачыць найменшую пагрозу для дэстабілізацыі ўладнай структуры. Беларуская дзяржава ўжо не ў стане падтрымліваць былы ўзровень сацыяльных гарантый у сельскай мясцовасці, што патрабуе захадаў па рэфармаванні сацыяльна-эканамічных адносінаў у сельсаветах.